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新一轮省联社改革即将启动，方向也日渐清晰。

银保监会政策研究局负责人叶燕斐日前在国新办发布会上表示，截至目前，大多数省市已经报送了深化改革的方案，各省市按照问题导向，把省联社改革、农信社小法人改革和风险处置三方面工作有机地结合起来。银保监会对各省市报送的方案进行了认真梳理，积极配合相关省市修改完善方案。

21世纪经济报道记者了解到，当前多地省联社正在为即将到来的改革做准备。如，海南省联社成立改革考察组，在深圳农商行考察时介绍了深化农信改革准备情况，并邀请深圳农商行参与海南农信的改革；山西省联社理事长王亚在宁夏黄河农商行赞赏了“银行持股公司模式”模式，并围绕改革难点业务运营模式、省级农商行如何行使职责等进行了充分的交流。

“围绕建立现代企业制度，‘一省一策’探索农信社改革模式，提高省级管理机构的履职能力和水平。”日前银保监会召开的全系统2021年年中工作座谈会暨纪检监察工作（电视电话）座谈会再次明确。

21世纪经济报道记者在采访中了解到，尽管省联社改革“一省一策”，但在强化省联社服务职能的改革大方向下，目前至少有9地倾向于省级联合银行或者金融控股公司模式，“一省一策”更多体现在具体执行细节上。

“关于地方中小法人机构发展，国外已经探索出一套成功的经验，德国作为联合地方性银行发展最为成功的国家，其地方储蓄银行发展模式坚持服务定位，可以为我国省联社改革提供借鉴。”一位地方监管人士认为。

为进一步深化农信社体制改革，2003年各地相继成立农信社省级联社。不过，随着改革的深入，省联社偏重行政管理的职能定位与农商行市场化发展要求之间的矛盾日益尖锐。

“一省一策”背景下各地如何选择？21世纪经济报道记者注意到，除上述提到的海南、山西省联社未来可能改革的方向外，近期至少包括湖北、黑龙江、山东、广西等多地银保监局年中会议表示下半年要持续深化省联社改革，其中湖北明确引导省联社以强化服务、防控风险等为重点。

自2012年第四次全国金融工作会议以来，中央就要求省联社“淡出行政管理职能，强化服务功能”，原银监会相应将省联社职能调整为“服务、指导、协调和行业管理”。不过，从实际情况来看，改革效果未达到预期。

2007年，原银监会在综合各方面意见的基础上，提出省联社改革的“五大模式”：联合银行、统一法人、金融控股公司、金融服务公司和完善省联社。

2008年，重庆市选择统一法人模式，成立了重庆农商行；宁夏则选择了金融控股公司模式，宁夏黄河农商行入股了宁夏自治区内多家农商行或农信社。

截至目前，与重庆类似，北京、上海、天津也成立了省级农商行，四大直辖市均完成统一法人模式组建。“统一法人模式优点在于适合城乡一体化高、管理半径小且经营良好的地区。”一位农商行人士21世纪经济报道记者称。

金融控股公司模式方面，除宁夏黄河农商行外，截至目前仅陕西秦农农商行进行了借鉴，成为全省农信社资源整合平台。“金控公司模式的优点在于可以保持农商行县域法人在数量上总体稳定，也有利于扩大业务范围，向综合性的金融方向发展。”上述农商行人士称。

在2018年、2020年中央一号文件中均强调，要保持农村信用合作社等县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定。

21世纪经济报道记者了解到，在目前上报的方案中，至少有7个省份更加倾向于成立联合银行，有2个省份倾向于金融控股公司模式。如，南方某省原计划于去年9月底前形成组建联合银行的初步方案，去年年底前争取启动实施改革工作，不过实际进度有所延迟。

2018年5月，时任河南省联社理事长王哲在接受媒体采访时明确称，“我们认为组建农商联合银行是符合河南省农信社实际的一个合适选择，提出了组建河南农商联合银行为目标的改革方案，河南省委、省政府领导对农信社改革极为重视，多次召开会议研究农信社工作。去年9月份已确定方案并上报银监会。”

“联合银行模式的优点在于改革成本低，基层行社从联合社社员变身为联合银行股东，无需进行额外资本募集，同时也能较好地保持县域法人地位和数量总体稳定。”一位长期研究农信的人士表示，不过如果不从实质上取消联合银行的行政管理权力，可能仍难以避免其对省内农商行的行政干预。

21世纪经济报道记者了解到，在推进省联社改革的同时，改制省内农信社并化解高风险农商行（农信社）机构也是一项重要工作。叶燕斐明确提到，要把省联社改革、农信社小法人改革和风险处置三方面工作有机地结合起来。

地方层面落实上，黑龙江银保监局2021年年中工作座谈会提出，要积极推动农合系统深化改革，稳步推进省联社改革，提高省联社履职能力和管理水平，坚持“一社一策”原则，分类有序推进农信社市场化改制；河南省联社提出，要着力抓好高风险机构处置化解工作，把高风险机构处置与集中清收、专项债注资、深化改革有机结合起来，抓住关键环节和主要矛盾，有重点、有计划、有步骤地同步推进。

2020年7月1日，国务院召开会议批准2000亿元专项债券用于18省支持化解中小银行风险，截至目前共有10个省份使用了1063亿元。其中就有不少省份用于农商行、农信社的风险化解工作，如黑龙江、四川、内蒙古、广西、广东等地的农商行、农信社，或间接入股或认购转股协议存款模式补充了资本金。

据统计，截至目前，全国有12个省市完成农信社改制成农商行工作，包括四个直辖市以及安徽、湖北、江苏、山东、江西、湖南、广东、青海。

值得注意的是，日前召开的年中政治局会议表示，要防范化解重点领域风险，落实地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制。

“要完善相关改革配套机制，保障省联社改革顺利开展。”上述地方监管人士认为，如明确监管职责，明晰地方政府和中央监管部门的监管职责，其中由央行实施宏观审慎监管，由银保监部门实施行为监管，并进一步明确由地方政府牵头风险处置，形成各部门监管合力。

“还需要建立风险化解长效机制，维护农商行系统整体稳定，如建立地方政府、存款保险和农商行互保的‘三位一体’的风险化解机制。”一位银行业研究人士表示，其中地方政府帮助农商行清收盘活不良资产，打击恶意逃废债行为，创造良好信用环境；由基层农商行共同出资设立省、市、县三级保护基金，农商行出现流动性不足时，基金依照成员银行所属区域的区域基金、市级基金和省级基金顺序依次提取，对于单家农商行破产的保护，在一定条件下有权对单家机构进行重组。

在第一作者为中财办官员的《金融的谜题--德国金融体系比较研究》一书也建议，中国应该顺应全球合作金融规模化、机构化的发展趋势，发挥合作制金融机构在合作金融的主力军作用。“德国信用社依靠基于股权和业务联合而形成的信用社中央机构，以及区域性、全国性信用社协会等，有效缓解了信用社抗风险能力弱等问题。”

“我国省联社也发挥了类似德国信用社中央机构的功能，不过德国信用社中央机构无权干预各成员信用社的高管任免权和用人权，也不会直接派人担任成员信用社的高管，这对于强化我国省联社的服务功能，弱化其行政管理职能不无启发。”上述书籍称。

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